亟待完善相关制度 企业破产法或迎首次修改

近日，全国人大常委会公布了2022年度立法工作计划。2022年全国人大常委会将加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，着力解决法治领域突出问题，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，助力解决事关全局、事关长远、事关人民福祉的紧要问题。

值得注意的是，今年全国人大常委会计划初次审议的24件法律案中的第4件是企业破产法（修改），这意味着，我国企业破产法施行约15年后或迎来首次修改。

亟待完善相关制度

企业破产法是市场经济的一项基础性法律制度，对于解决企业“生易死难”、促进市场出清、优化资源配置、激发市场活力具有重要意义。现行《中华人民共和国企业破产法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过，自2007年6月1日起施行。专家表示，企业破产法在规范企业破产程序、公平清理债权债务、保护债权人和债务人的合法权益、维护社会主义市场经济秩序方面起到了非常重要的作用。

中国人民大学法学院教授刘俊海在接受《中国商报·法治周刊》记者采访时表示，企业破产法在推动市场法治化、国际化、诚信化、安全化方面的作用非常大。企业破产法让债权人能在企业破产的时候公平、有效地获得清偿，同时让债务人公司的其他利益相关者通过破产程序各得其所，也保护了劳动者的合法权利，让劳动者的工资权益得到保护。以企业破产法为标尺，能够确保公司最大限度地通过债务和解、破产重整等程序焕发活力，减少企业无序退出给当地营商环境造成的不利影响。因此，企业破产法是衡量稳定公平透明、可预期的法治化营商环境的重要指标。

与此同时，随着经济社会的发展，企业破产法的一些规定已经难以适应实践需要。“企业破产法在实施中出现了一些新情况、新问题，包括破产清算制度、重整制度、和解制度都需要修改完善。”中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光说。

李曙光解释，现行企业破产法的适用范围过窄。首先，企业破产法是仅适用于企业破产的“半部破产法”，缺乏个人破产制度，导致其对个人债务问题无法处理。其次，企业破产法未规定金融机构破产制度。最后，企业破产法未充分考虑其他主体的破产问题。如企业法人之外的组织（合伙企业、个人独资企业）仅能参照适用破产清算程序，无法使用重整、和解程序以更充分地利用破产程序进行债务调整与公平清偿；适用范围未考虑非营利法人；未规定地方政府债务的处理；在农业、教育等领域，现行特别法律对清偿顺序作出了不同于企业破产法的规定等。

诚实守信加强自律

“企业的破产离不开政府的协助和支持，企业破产法没有明显体现法院和政府的无缝对接、联系互动。”刘俊海表示，政府方面应当坚持“放管服”三结合，简政放权、放出活力，加强监管、管住秩序，同时提供服务扶持，服务于破产企业，服务于破产企业债权人，服务于破产企业的职工、消费者和其他利益相关者。人民法院要公正裁判，要形成服务型的裁判理念。审判要强调府院联动，少破产多重整，尽量促进企业生存发展。即使企业进入破产清算的环节，也要想方设法增强企业活力，拯救企业。

刘俊海表示，诚实守信、勤俭尽责是管理人的生命线，企业债权人对于企业应当尽到忠诚、勤勉的义务。完善管理人制度，提高行业自律，是避免企业走到破产的重要举措。要提高管理人的专业水准和忠诚度，强化管理人的信托义务，同时尽快成立破产人管理行业组织，加强自我教育、自我约束、自我管理、自我服务。

目前我国引进了很多跨国公司，也有很多企业走了出去。刘俊海表示，如何完善破产制度，让所有的破产企业都能够纳入破产保护，在维护我国债权利益的同时不违反国际惯例以及相关的国际公约，这是修改企业破产法需要面对的一大难题。同时，如何解决管理人的道德风险问题，杜绝恶意规避企业破产法的“假破产真逃债”乱象，也应当成为修改企业破产法需要思考的问题。

鼓励并规范企业重整

“平时，我们往往把破产等同于破产清算。实际上，破产除了破产清算外，还有破产和解、破产重整两种方式。破产是市场经济优胜劣汰必然发生的现象，但是破产并不意味着企业的‘死亡’，破产重整、破产和解都是对企业的‘保护’和‘挽救’。”2021年9月3日，最高人民法院民二庭庭长林文学在最高人民法院举行的新闻发布会上为破产“正名”。

据了解，2021年，最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院审结破产案件1.3万件，涉及债权2.3万亿元，促进企业优胜劣汰和要素资源高效配置；充分发挥破产审判“积极拯救”和“及时出清”功能，同时坚决防止借破产之名逃废债；配合全国人大常委会开展企业破产法执法检查，促进完善破产法律制度；审结破产重整案件732件，盘活资产1.5万亿元，让745家困境企业再获新生，35万余名员工稳定就业。

今年全国两会期间，有代表提出议案，建议通过修改企业破产法，构建中小企业重整规则，适应社会进步需求。议案提出，近年来，随着市场环境的复杂化尤其是疫情带来的中小企业经营风险的骤增，对重整制度的改革需求变得较为迫切。我国现行重整制度存在适用主体不明确、申请动力不足、制度供给单一、程序成本高昂等问题，现行企业破产法难破中小企业重整困境。造成中小企业倒闭多、破产重整少的重要原因是企业破产法的相关规定已不再适应中小企业的本质特征和生存发展需求。如何依据中小企业的特殊属性和内在需求来重构适合中小企业挽救的重整制度，是企业破产法修改面临的重要课题。鉴于此，议案建议修改企业破产法，促进中小企业复兴，保障社会利益，明确扩大企业破产法的主体适用范围。同时，在企业破产法中增补适用于中小企业重整的规则。

做好相关制度衔接

北京资产评估协会副会长范树奎表示，应建立完善以保护和挽救社会生产力根本目标为导向的重整制度和法规体系，配套完善重整工具予以支撑。重视优化企业破产重整，着眼于保护和挽救社会生产力，修订完善企业破产法，并以其为统领构建统一的现代破产法律体系，促进破产重整相关法律法规有效衔接，推进重整制度和法规体系化、现代化。

范树奎表示，要配套完善多元化重整工具的法律与执行依据，出台统一的市场化、法治化涉及重整各阶段的执行标准与工作指引，鼓励使用预重整、市场化债转股、引战投资、信托计划、政府引导基金等重整工具，提升重整工具设计与运用水平，有效优化重整程序，有力推动重整计划执行，缩短正式重整程序，加快企业重生步伐，真正发挥保护和挽救社会生产力作用。

范树奎建议，实施分类治理，支持鼓励特殊行业重整。产业结构深入调整叠加数字经济变革影响，传统经济面临转型阵痛，应当根据行业特点与产业政策对破产重整进行分类治理，通过政府资金引导、配套产业政策扶持的组合拳，实现市场配置引领，支持鼓励特殊行业重整，防止行业性崩盘和风险外溢。要完善破产重整信息披露机制，维护公平正义。破产重整作为挽救企业的法律制度，有其所追求的独特的价值目标，包括社会秩序、公平正义和效率。

“应完善破产重整信息披露机制，确保各方在重整程序中的知情权和参与权，从根本上解决破产重整信息资源分布不对称乃至严重失衡问题，平衡债权人、债务人、投资人、企业员工、股东、政府等各方利益。”范树奎表示，此外，还要增加管理人资格认定，建立联席管理人制度。破产重整具有阶段多、不同主体利益诉求不同等特点，目前我国重整管理人主要以律师为主，极少数由会计师担任。相对单一的管理人体系，较难在重整不同阶段因关注重点不同发挥专业优势。根据不同专业特性，可建立以律师、财务顾问、会计师、评估师等专业机构组成的多元联席管理人制度，化解重整管理人单一性风险，更好地处理不同重整阶段的各方矛盾，提高重整质量、加快重整工作进度，达到重整预期。

此外，范树奎表示，还应建立平行审批制度，优化上市公司重整程序。建议在上市公司重整中，证监会与法院实行平行沟通审批机制，优化上市公司重整程序与效率。（许睿 本报记者 李海洋）